1月(yuè)21日，民(mín)航局印發《關(guān)于推進通用航空法規體(tǐ)系重構工作(zuò)的通知》，要求落實通航業務(wù)框架和通航法規框架（暨“兩個(gè)框架”），并于2月(yuè)22日召開通用航空法規體(tǐ)系重構工作(zuò)宣貫說(shuō)明暨部署動員(yuán)會。“兩個(gè)框架”是民(mín)航局頂層設計的總體(tǐ)性文件，明确了(le)未來(lái)一(yī)段時(shí)間(jiān)中國通用航空整體(tǐ)政策走向、立法思路(lù)和制度設計需要遵循的基本原則和具體(tǐ)要求，對促進通用航空高質量發展具有重要指導作(zuò)用和實踐意義。

這(zhè)是一(yī)場(chǎng)由内而外、自上(shàng)而下(xià)的深刻變革——從轉變發展理(lǐ)念，到明确發展思路(lù)，到大力推進“放(fàng)管服”，再到形成“兩個(gè)框架”，民(mín)航局推動通航發展不遺餘力。“兩個(gè)框架”的形成和落實，意味着民(mín)航監管部門勇于“自我革命”，深化(huà)通航管理(lǐ)體(tǐ)系改革，确保通航法規、政策和管理(lǐ)思路(lù)的一(yī)緻、連貫，從而鋪就(jiù)更明晰、更規範、更少束縛的通航發展道路(lù)，促進形成推動通航發展的強大合力。

構建獨立的通用航空法規體(tǐ)系：“用通航的方式管通航”

通航的法規體(tǐ)系，長期以來(lái)參照運輸航空，甚至直接“拿來(lái)主義”，套上(shàng)就(jiù)用。

這(zhè)種情況形成有其特定的原因：長期以來(lái)我國通航發展相比運輸航空有較大差距。以年飛行小時(shí)為(wèi)例，2018年，我國通航總飛行時(shí)間(jiān)為(wèi)94.1萬小時(shí)，而2018運輸航空實現(xiàn)安全飛行6836萬小時(shí)。與航空發達國家通用航空發展規模大，為(wèi)運輸航空打基礎不同，我國運輸航空實現(xiàn)迅猛發展，法規體(tǐ)系建設以及有限的監管資源配置也(yě)均以運輸航空為(wèi)主。

但(dàn)随着經濟發展，通航發展的潛力日益凸顯。2016年5月(yuè)，國務(wù)院辦公廳印發《關(guān)于促進通用航空業發展的指導意見》，将通用航空業定義為(wèi)戰略性新(xīn)興産業體(tǐ)系。同時(shí)，通航法規體(tǐ)系沿襲運輸航空的問題愈發暴露：法規體(tǐ)系碎片化(huà)、内容不科學、結構不合理(lǐ)、概念不統一(yī)，不同專業、不同地區對通航發展的監管要求存在一(yī)定差異，制度設計缺少統籌考慮；有的地方監管過嚴，限制了(le)通航發展活力。如(rú)通用航空安保籠統表述為(wèi)“參照運輸航空”标準，而運輸航空的安檢之嚴、鏈條之長令通用機場(chǎng)、通航企業不堪重負。

“打破一(yī)個(gè)舊世界，再建一(yī)個(gè)新(xīn)世界。”從2018年初開始，民(mín)航局開始廣泛調研、深入討(tǎo)論、反複協調，以構建獨立的通航法規體(tǐ)系為(wèi)目标，堅持主動融入國家戰略、符合國情以我為(wèi)主兼顧慣例尊重公約、分(fēn)類管理(lǐ)放(fàng)管結合以放(fàng)為(wèi)主、政府引導市(shì)場(chǎng)主導、統籌安全與發展五個(gè)原則，形成“兩個(gè)框架”。

“比如(rú)通用機場(chǎng)，以前其審批、建設相關(guān)要求是依據《民(mín)用機場(chǎng)管理(lǐ)條例》，但(dàn)該條例更多是針對運輸機場(chǎng)的。為(wèi)了(le)更好(hǎo)促進通用機場(chǎng)建設，我們将通用機場(chǎng)拎出來(lái)，制定《通用機場(chǎng)管理(lǐ)規定》。從運輸航空中剝離出來(lái)，構建一(yī)整套專業的通航法規體(tǐ)系，用通航的方式管通航，促進通航更好(hǎo)發展。”民(mín)航局機場(chǎng)司相關(guān)負責人(rén)說(shuō)。

新(xīn)制定《通用航空安保管理(lǐ)規則》，修訂《民(mín)用航空器(qì)事(shì)故和飛行事(shì)故征候調查規》，将廢止《外商(shāng)投資民(mín)用航空業規定》……此次通航法規體(tǐ)系重構工作(zuò)将新(xīn)制定3部規章、修訂19部、廢止1部，構造完整的獨立的通用航空法規體(tǐ)系。截至目前，7部規章已經完成修改。在民(mín)航局2019年立法計劃和未來(lái)五年立法規劃中，通航法規的立改廢工作(zuò)已經擺在了(le)重要位置，“有法必依、執法必嚴、加強督查”，都将為(wèi)通航發展提供更有力的法規支撐。

通航活動管理(lǐ)模塊化(huà)、精細化(huà)、差異化(huà)：“更好(hǎo)服務(wù)通航從業者”

通航活動有哪些(xiē)？

航空攝影、無人(rén)機貨運、短途運輸、農(nóng)林作(zuò)業、飛行培訓、低(dī)空旅遊、空中跳(tiào)傘、醫(yī)療救護……這(zhè)些(xiē)都是通航活動，并且衍生(shēng)出越來(lái)越多的新(xīn)業态，過去對通航不同業務(wù)進行管理(lǐ)的模式已經無法适應通航發展需求。

對廣大通航投資者、從業者和愛好(hǎo)者來(lái)說(shuō)，需要更加明确，哪些(xiē)通航領域可以投資開拓、從事(shì)哪些(xiē)飛行需要何種條件，以及不同類型通航活動有哪些(xiē)具體(tǐ)的行業監管政策？

“兩個(gè)框架”正是解決了(le)這(zhè)些(xiē)困惑：通過經營、運行兩個(gè)維度描述特定通航活動的内在特征，而不是使用具體(tǐ)的經營業務(wù)名稱來(lái)分(fēn)類；以“經營能(néng)力”和“運行能(néng)力”兩個(gè)維度對通航活動進行分(fēn)類通航活動進行新(xīn)的分(fēn)類，并創新(xīn)性地提出了(le)通航業務(wù)模塊化(huà)管理(lǐ)模式。

民(mín)航局政策法規司相關(guān)負責人(rén)介紹，經營能(néng)力劃分(fēn)因素主要包括通航企業從事(shì)的經營活動是否涉及社會公衆而具有較大社會影響，是否屬于經營活動而需要保護消費者，是否涉及市(shì)場(chǎng)秩序而需要經濟管制，是否涉及第三人(rén)侵權責任而需要保險要求。運行能(néng)力劃分(fēn)因素主要包括企業從事(shì)的運行活動的載客人(rén)數是否達到國務(wù)院事(shì)故标準等級而具有較大社會影響、運行的航空器(qì)型别等級是否達到一(yī)定等級而需要嚴格管理(lǐ)，從事(shì)的飛行活動是否具有特殊性。

“47個(gè)不同的模塊，組成通航業務(wù)框架。”該負責人(rén)表示，這(zhè)47個(gè)模塊基本涵蓋了(le)現(xiàn)有所有通航活動類型，并且前瞻性考慮了(le)未來(lái)所有可能(néng)出現(xiàn)的通航業務(wù)模式；一(yī)個(gè)模塊就(jiù)是一(yī)個(gè)通航活動的領域，對每個(gè)模塊都細化(huà)了(le)航安、機場(chǎng)、空防、空管等專業的具體(tǐ)要求，實現(xiàn)管理(lǐ)的精準化(huà)、差異化(huà)。“未來(lái)通航業務(wù)會有新(xīn)的創新(xīn)，可以依據其内在特征落實到對應模塊裏，找到管理(lǐ)要求，促進其更好(hǎo)發展。”

不同模塊，不僅對不同的通航活動管理(lǐ)和服務(wù)更加精細化(huà)、差異化(huà)，更打開了(le)許多市(shì)場(chǎng)空間(jiān)。如(rú)框架放(fàng)開了(le)直升機市(shì)場(chǎng)和機型的限制，使用直升機進行載人(rén)飛行、短途運輸等不受機場(chǎng)限制，任何座位數的直升機都可以從事(shì)短途運輸和作(zuò)業活動。上(shàng)述調整，使得新(xīn)舟系列飛機運12系列飛機和AC313系列直升機等國産民(mín)機可以更暢通地進入相關(guān)市(shì)場(chǎng)，同時(shí)也(yě)滿足了(le)發展跨境直升機服務(wù)的需要，将為(wèi)粵港澳大灣區等區域綜合交通運輸體(tǐ)系發展提供有力的制度和政策保障，有力支持國産民(mín)機的市(shì)場(chǎng)化(huà)、無人(rén)機經營和粵港澳大灣區跨境直升機服務(wù)等基礎産業、新(xīn)業态的發展。

為(wèi)通航發展保駕護航：“能(néng)少管的就(jiù)少管，能(néng)通過企業自律管理(lǐ)的行業就(jiù)不再監管”

“兩個(gè)框架”的受益人(rén)是通航從業者，而對民(mín)航監管機構提出了(le)更多新(xīn)要求。

“大市(shì)場(chǎng)，小政府”。“兩個(gè)框架”堅持政府引導、市(shì)場(chǎng)主導，重新(xīn)梳理(lǐ)行政機關(guān)應當管的事(shì)項，清晰界定了(le)政府和企業的責任邊界。

“要讓市(shì)場(chǎng)在資源配置中發揮決定性作(zuò)用，更好(hǎo)發揮政府統籌謀劃、規劃引導和政策支持作(zuò)用。”民(mín)航局政策法規司相關(guān)負責人(rén)舉例說(shuō)，在載人(rén)和載客劃分(fēn)問題上(shàng)，框架進一(yī)步突出政府責任，将直接關(guān)系消費者權益保護、第三人(rén)保護、從業人(rén)員(yuán)權益維護、社會影響程度等因素，作(zuò)為(wèi)經營能(néng)力劃分(fēn)的核心要素，單獨列出來(lái)，嚴格管理(lǐ)；而對于其他活動，更多通過自律自治實現(xiàn)管理(lǐ)。

體(tǐ)現(xiàn)在監管要求上(shàng)，就(jiù)要對不同的通航活動采取雙随機監管或重點監管的差異化(huà)方式，監管模式也(yě)有他律為(wèi)主、自律為(wèi)主、自律和他律相結合等多種方式。此前，民(mín)航東北地區管理(lǐ)局、中南(nán)地區管理(lǐ)局先後開展通航監管模式調整試點。民(mín)航東北地區管理(lǐ)局相關(guān)負責人(rén)表示，民(mín)航東北轄區開展試點一(yī)年來(lái)，開展了(le)分(fēn)類分(fēn)級監管，建立了(le)“一(yī)庫四清單”，推行了(le)“雙随機一(yī)公開”，并推動法定自查、強化(huà)企業誠信守法、暢通溝通反饋渠道，提高了(le)監管效能(néng)，落實了(le)企業主體(tǐ)責任，增加了(le)執法透明性，轄區通航發展速度有較大提升。

“讓通用航空企業承擔主體(tǐ)責任，我們保障企業的主體(tǐ)權利，為(wèi)通航發展保駕護航。”民(mín)航局運輸司相關(guān)負責人(rén)表示，在管理(lǐ)方式上(shàng)，要堅持自律和他律相結合、以自律為(wèi)主的方式。依托法定自查、使用信用手段實施管理(lǐ)，通過嚴格處理(lǐ)失信行為(wèi)，提高違法失信成本，确保自律質量。在管理(lǐ)程序上(shàng)，要盡量簡化(huà)，切實減輕企業的負擔。

“變則通，通則久”，變革創新(xīn)是推動人(rén)類社會向前發展的根本動力。從“管”到“服”的巨大轉變，“兩個(gè)框架”貫徹現(xiàn)代治理(lǐ)理(lǐ)念和法治思維，提出了(le)通用航空發展的前瞻性的任務(wù)和要求，為(wèi)通航高質量發展明确了(le)路(lù)線藍圖，提供了(le)科學路(lù)徑。民(mín)航局将圍繞框架的貫徹落實開展一(yī)系列工作(zuò)，确保政策的執行和落地；通航各主體(tǐ)也(yě)要深入學習落實“兩個(gè)框架”，實現(xiàn)通用航空業持續健康發展。（來(lái)源：中國民(mín)航報(bào)）