2016年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進通用航空業發展的指導意見》（以下(xià)簡稱“《指導意見》”）出台，盡管沒有詳細落于文字，但(dàn)将發展通用航空業的政府責任進行了(le)實質性的界定與劃分(fēn)。《指導意見》出台以來(lái)，基本形成了(le)各方齊抓共管、共同促進通用航空業發展的局面。
任何一(yī)個(gè)行業發展，主導部門的作(zuò)用不可替代——經濟學認為(wèi)這(zhè)一(yī)主要責任主體(tǐ)具有剩餘索取權和剩餘控制權。因而有更強動機去促進生(shēng)産或發展。那麽，在通用航空業發展中，哪個(gè)政府部門是最主要的責任主體(tǐ)或者最大的受益者呢(ne)？
促進通用航空發展的重要部門
國家發改委作(zuò)為(wèi)《指導意見》牽頭制定部門，承擔了(le)統籌通用航空業發展的關(guān)鍵任務(wù)，在項目審批、産業促進、試點示範等領域發揮主導作(zuò)用。國家發改委作(zuò)為(wèi)國民(mín)經濟和社會發展的綜合管理(lǐ)部門，具有政策号召、資源調動的優勢，對推動國家、地方層面對通用航空業的投資建設發揮不可替代作(zuò)用。但(dàn)國家發改委在調動專業資源（如(rú)空域使用、運行管理(lǐ)、安全監管等）方面存在不足，通用航空業投資産出責任在區域政府與企業，如(rú)果沒有區域的成功試點，綜合管理(lǐ)部門也(yě)難以推廣試點經驗，宏觀經濟管理(lǐ)部門不是通用航空業的操盤手。
通用航空是民(mín)航“兩翼之一(yī)”，民(mín)航局是通用航空企業經營許可、運行審定、安全監管的全過程監管方，在發展通用航空業中具有專業性支持能(néng)力與監管職責，是通用航空業能(néng)否發展的專業支柱。中國民(mín)航從1972年開始逐步退出通用航空經營後，民(mín)航運輸企業目前在通用航空運營中僅留下(xià)少量資産，運營業務(wù)逐步讓行業外國企、地方企業和民(mín)營企業。中國民(mín)航政企一(yī)體(tǐ)曆史上(shàng)形成的傳統民(mín)航業利益，除了(le)主要為(wèi)航空運輸提供飛行員(yuán)的飛行訓練、飛行校(xiào)驗等少數領域外，基本實現(xiàn)了(le)監管與運營脫離。
國家空管委和軍方是通用航空業發展的重要關(guān)聯方。國家空管委是空域政策制定者，軍兵種和戰區軍方是空域實際管理(lǐ)部門。因為(wèi)通用航空業發展的關(guān)鍵空域資源、機場(chǎng)選址必須經過軍方審批。區域的通用機場(chǎng)規劃、運營都受制于軍方審批和日常空域管理(lǐ)。發展經濟不是軍方職責，但(dàn)空域政策制定方和空域管理(lǐ)方為(wèi)優先保證國防，可以也(yě)可能(néng)對通用航空業發展形成實質制約。通用航空是軍民(mín)深度融合的重要領域，大量軍隊轉業技術人(rén)員(yuán)在通用航空領域就(jiù)業。
地方政府是通用航空業發展利益的承載方，是目前推動通用航空發展最為(wèi)積極的參與方，在通用機場(chǎng)布局規劃、建設與産業聚集等方面發揮主導作(zuò)用。因為(wèi)地方政府具有土(tǔ)地、财政和招商(shāng)引資等關(guān)鍵資源，在通用航空業發展中的推動力越來(lái)越大。地方政府的弱勢是專業性和對行業發展規律認識不足，在空域資源協調、機場(chǎng)管理(lǐ)、飛行審批等領域“用不上(shàng)力”、抓不住重點，容易被利益方誤導，在通用機場(chǎng)規劃、産業配套、招商(shāng)引資中存在不少“盲區”和“誤區”。
推動改革發展的時(shí)序問題
通用航空業發展初期，能(néng)不能(néng)“飛起來(lái)”和吸引客戶、消費者是關(guān)鍵痛點，因此，軍放(fàng)在空域管理(lǐ)上(shàng)的大幅降低(dī)規制成本、提高空域運行效率是推動産業發展的最初推動力。基本共識是，在目前嚴苛的空域管理(lǐ)體(tǐ)制下(xià)通用航空難以通過便捷性、高效率獲得客戶和消費者的青睐，也(yě)難以通過擴展規模體(tǐ)量來(lái)進一(yī)步降低(dī)行業成本。這(zhè)是2010年國務(wù)院中央軍委發布《關(guān)于深化(huà)我國低(dī)空空域管理(lǐ)改革的意見》掀起本輪通用航空發展熱潮的深層原因。但(dàn)目前來(lái)看，軍方在推動低(dī)空空域的進一(yī)步開放(fàng)方面顧慮較多、進展不快(kuài)。
在通用航空具備擴大飛行量的條件後，民(mín)航局在降低(dī)通用航空制度成本，支持通用航空提高效率與安全方面将發揮主要作(zuò)用。在給運營企業松綁之後，降低(dī)通用航空的個(gè)人(rén)私用、企業自用的制度成本将是放(fàng)大産業規模的關(guān)鍵舉措。
在解決了(le)專業性障礙後，國家發改委和地方政府可以利用基本資源調動能(néng)力促進産業快(kuài)速集聚發展。例如(rú)在打破空域和制度約束後，基礎設施網絡與配套保障體(tǐ)系建設可以快(kuài)速增強通用航空通達性和普及性。
這(zhè)是一(yī)個(gè)正常的發展序列。但(dàn)由于理(lǐ)應優先開展的空域改革“進展緩慢(màn)”，後續改革隻得先啓動，民(mín)航局大幅降低(dī)準入門檻和安全監管的制度成本，國家發改委和地方政府積極支持土(tǔ)地、資金(jīn)和項目投入通用航空業，導緻産業園、機場(chǎng)和航空器(qì)、運營企業數量快(kuài)速增長，但(dàn)飛行量由于空域使用限制增長最慢(màn)，産能(néng)增長快(kuài)于産量增長，這(zhè)與效益内涵式增長相背離，基礎設施投資收益和企業經營效益難以保證。
當前困局不是政府部門的政策不對路(lù)，而是改革時(shí)序出現(xiàn)倒置，沒有按照産業發展的基本規律推進，這(zhè)是“九龍治水”的典型問題——任何一(yī)家支持改革未必能(néng)夠起到成效，而任何一(yī)家不積極配合，制約效果非常顯著。讓行政相對人(rén)推進改革困難重重，迫切需要一(yī)個(gè)政府機構承擔起主導作(zuò)用，積極主動作(zuò)為(wèi)，以“托底”、“擔保”等方式邀請、協調各方參與通用航空建設。
誰是改革發展的最大受益者
國家發改委、國家空管委（軍方）是改革發展直接受益者嗎(ma)？改革成功這(zhè)兩家政府或權力機構将被視(shì)為(wèi)重要的推動者。但(dàn)作(zuò)為(wèi)經濟綜合管理(lǐ)部門或空域管理(lǐ)機構，本身(shēn)并不直接代表一(yī)個(gè)行業。工信部是航空制造業的監管者和代言人(rén)，在通用航空制造業發展上(shàng)有較為(wèi)直接的利益，但(dàn)我國通用航空制造業實力較弱，沒有運營業的快(kuài)速發展，國産制造業潛力有限。
通用航空運營業是民(mín)航“兩翼之一(yī)”，通用航空發展對中國民(mín)航具有重大意義。但(dàn)通用航空運營主體(tǐ)是民(mín)營企業或行業外國企進入，與主要是中央直屬企業組成的航空運輸業對比，通用航空規模體(tǐ)量有數量級的差異，因此中國民(mín)航局将主要行政資源集中在運輸航空，以财政補貼等方式支持通用航空發展。但(dàn)社會一(yī)般将通用航空發展的整體(tǐ)成就(jiù)主要歸功于中國民(mín)航局，作(zuò)為(wèi)通用航空運行、經營主要的監管者，民(mín)航局應當承擔破除發展障礙的重要職責。
地方政府是通用航空業發展的承載者，無論是通用航空制造業還是運營業都以更多是地方工商(shāng)注冊企業，稅收、就(jiù)業、經濟貢獻都集中在當地，刺激當地的消費和服務(wù)。從另一(yī)方面來(lái)看，通用航空直接完善或補齊當地的綜合交通基礎設施，提供航空應急救援、航空醫(yī)療急救、航空普遍服務(wù)等社會公益服務(wù)。因此地方政府是通用航空業發展的直接和最大受益者。
行業特征與主導部門
一(yī)個(gè)行業的主導部門應當具備幾個(gè)基本條件，一(yī)是具備獲取産業發展主要利益的地位和決心，二是具備聚集行業發展主要資源的調動能(néng)力，三是具備居中協商(shāng)各方面的協調能(néng)力。
從産業形态來(lái)說(shuō)，産業集中度越高，越利于政府集中統一(yī)規劃與管理(lǐ)。交通運輸領域從鐵路(lù)、管道、水運、航空運輸到公路(lù)運輸有一(yī)個(gè)産業集中度逐漸降低(dī)的連續“光譜”。鐵路(lù)是産業高度集中的典型，我國鐵路(lù)運營由一(yī)家公司提供，除少數例外，鐵路(lù)建設也(yě)主要集中在鐵道部門。在高鐵發展中，原鐵道部可以從整體(tǐ)發展戰略、技術路(lù)徑與制造技術引進、全國建設規劃與項目招标、與地方政府土(tǔ)地與配套開發談判、運營職責劃分(fēn)與收益控制全部實施行業主管部門集中管控，在相對短期實現(xiàn)了(le)産業的跨越式發展。
航空運輸、管道和水運領域行業集中度較高，大型國有企業尤其是中央直屬企業是行業主體(tǐ)，行業主管部門可以施加較強的控制與統一(yī)規劃。例如(rú)航空運輸中，國航、南(nán)航、東航三家央企占全國航空運輸總周轉量的（69.6%），雖然大多數運輸機場(chǎng)已經屬地化(huà)管理(lǐ)，但(dàn)民(mín)航局在運輸機場(chǎng)規劃、設計與建設方面發揮主導作(zuò)用。
道路(lù)交通是另一(yī)端，我國道路(lù)交通的主體(tǐ)是私人(rén)汽車，我國營運車輛僅1450萬輛，僅占民(mín)用汽車保有量（2.17億輛）的6.7%，而私人(rén)汽車保有量（1.87億輛）占比達86.2%，各類非運輸企業也(yě)大量擁有車輛，因此公路(lù)管理(lǐ)對象更加多元。此外，道路(lù)體(tǐ)系層級較多，有高速公路(lù)、國道和省道、城市(shì)道路(lù)、農(nóng)村(cūn)公路(lù)，管理(lǐ)主體(tǐ)各不相同，地方政府在省域交通體(tǐ)系規劃、建設與維護中發揮主導作(zuò)用。
通用航空業的産業特征居于鐵路(lù)與公路(lù)之間(jiān)，與航空運輸相比，通用航空更加接近公路(lù)特征。通用航空運營主體(tǐ)分(fēn)散，截止2017年底，我國通用航空運營企業365家，不僅數量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出運輸航空公司（58家），而且繼續保持較高增速，過去5年我國增加219家運營企業，年均增長30%，随着私人(rén)飛行、體(tǐ)育娛樂(yuè)飛行比重逐步加大，通用航空私用、自用将成為(wèi)重要應用，行業集中度進一(yī)步降低(dī)，大衆産業的特征将更加顯著。
地方政府怎樣發揮主導作(zuò)用
通用航空的産業特征決定了(le)地方政府在産業發展中具備更多的資源調動能(néng)力與收益獲取能(néng)力，更加有利于地方政府發揮居間(jiān)協調協作(zuò)的主導能(néng)力。一(yī)是通用航空從業或使用以民(mín)營企業、私人(rén)為(wèi)主，國有資本分(fēn)量較低(dī)，中小型企業稅收與就(jiù)業集中在當地。此外，通用機場(chǎng)規劃與建設立項審批權限下(xià)放(fàng)省級政府，通用機場(chǎng)成為(wèi)地方基礎設施網絡組成部分(fēn)，地方政府有發展通用航空業的重大利益與動力。三是軍隊、民(mín)航和各中央政府部門都需要地方政府在土(tǔ)地劃撥、綜合交通與生(shēng)活配套、軍隊轉業安置、地方财政支持等方面，地方政府行政資源充裕，具備調動各方參與地方建設與發展事(shì)務(wù)的實力與條件。
地方政府逐漸發揮主導作(zuò)用已經形成趨勢，例如(rú)四川省成立低(dī)空空域協同管理(lǐ)委員(yuán)會，以四川省科工局牽頭政府職能(néng)，四川航空集團作(zuò)為(wèi)投資主體(tǐ)大力推進省域通用航空發展。浙江省在省交通廳成立民(mín)航強省辦公室，與作(zuò)為(wèi)投資運營主體(tǐ)的浙江機場(chǎng)集團，共同推進省内通用航空發展。江西(xī)、山西(xī)等省也(yě)建立了(le)相似的政府與資産管理(lǐ)機構推進省域通用航空發展。
但(dàn)地方政府發揮通用航空業主導機構作(zuò)用的道路(lù)并不平坦。一(yī)是專業資源仍然集中在軍民(mín)航手中，尤其是空域資源、專業人(rén)才資源要獲取存在較大難度，地方政府有優勢的一(yī)般資源（土(tǔ)地、資金(jīn)）并非當前産業發展的瓶頸，因此通用機場(chǎng)網絡布局成為(wèi)近年來(lái)進展較快(kuài)領域，但(dàn)低(dī)空空域與通用航空飛行審批推進困難。一(yī)方面是各方阻力較大，另一(yī)方面是地方政府受制于專業性不足，難以從技術體(tǐ)制、業務(wù)協調層面發揮協調作(zuò)用。随着各地建設持續推進，專業人(rén)才逐漸積累，地方政府最終将具備技術協調與解決方案制定的能(néng)力。大型運輸機場(chǎng)移交地方政府後，多數地方政府對運輸機場(chǎng)的管理(lǐ)，已經從最初信任、放(fàng)權發展到專業化(huà)管理(lǐ)與全面控制，這(zhè)說(shuō)明專業技術與專業人(rén)才可以通過市(shì)場(chǎng)引進與培養的方式在一(yī)定時(shí)期内得以解決。
促進通用航空業發展中的民(mín)航作(zuò)用
通用航空多用途、多用戶類型和多應用場(chǎng)景等特點豐富了(le)民(mín)航業态，通用航空從人(rén)才、機隊、機場(chǎng)和航空通達性等角度為(wèi)運輸航空涵養客源、培育專業人(rén)才、補足基礎設施網絡與培養消費習慣。不應低(dī)估通用航空發展的意義與潛在效益。
馮正霖局長提出：在通用航空發展上(shàng)，民(mín)航局要善于“借船出海”，要有“功成不必在我”的境界。“功成不必在我”重點不是“不必在我”，而是“功成”。如(rú)果“功不成”，“功在誰”就(jiù)完全不重要。它既是境界與認識論，更是戰略與方法論。發展通用航空，民(mín)航局的職責與作(zuò)用不可替代，中國民(mín)航“功成不必在我”，但(dàn)“責任一(yī)定有我，工作(zuò)必須先我”。（來(lái)源：飛行邦）
