一(yī)、通用航空産業立法現(xiàn)狀

法律制度本身(shēn)也(yě)是一(yī)種資源，目前我國涉及通用航空的法律隻有一(yī)部《中華人(rén)民(mín)共和國民(mín)用航空法》。《中華人(rén)民(mín)用共和國民(mín)用航空法》于1995年制定，分(fēn)為(wèi)16章，共計214條款。其中涉及到通用航空的内容隻有l章、6條，而其餘大多數的内容針對運輸航空。《中華人(rén)民(mín)用共和國民(mín)用航空法》給出了(le)通用航空活動的整體(tǐ)框架，對通用航空活動的範疇、從事(shì)通用航空活動的人(rén)員(yuán)和企業應當具備的條件、從事(shì)通用航空活動的要求等做了(le)方向性、原則性規定。

除了(le)《中華人(rén)民(mín)用共和國民(mín)用航空法》對通用航空有專門規定外，近年來(lái)，我國制定并頒布了(le)一(yī)系列有關(guān)通用航空市(shì)場(chǎng)準入、運行标準以及外商(shāng)投資等方面的法規、規章等，成為(wèi)規範通用航空活動的法律依據，初步形成了(le)通用航空法律法規體(tǐ)系。

雖然上(shàng)述法律、法規、規章和技術标準等對于促進和維護通用航空産業有序發展起到了(le)一(yī)定的作(zuò)用。但(dàn)是，從總體(tǐ)構成上(shàng)來(lái)看，我國通用航空産業尚未有一(yī)部處于核心地位，系統地調整通用航空各種活動關(guān)系的專門法律，法律資源總體(tǐ)上(shàng)稀缺；現(xiàn)有對的航空法律法規缺乏系統性，法律法規之間(jiān)缺乏協調下(xià)，存在着諸多矛盾和沖突的地方。同時(shí)，随着新(xīn)常态下(xià)我國通用航空産業發展的新(xīn)形勢，産業發展規模、産業發展行為(wèi)、産業發展速度呈現(xiàn)多樣化(huà)，而通用航空法律、法規等卻顯示出滞後于通用航空産業發展的現(xiàn)實需要，不能(néng)滿足通用航空産業快(kuài)速發展的需要。國家層面建立系統完善的《通用航空法規體(tǐ)系》，規範通用航空活動，為(wèi)通用航空産業的健康、有序發展提供法律支持。

二、通用航空産業立法存在的問題分(fēn)析

1.現(xiàn)有法律法規缺乏系統性，缺乏國家層面的産業立法

當前我國通用航空法律制度主要由國家立法、行政法規、民(mín)航規章3個(gè)層次構成，這(zhè)3個(gè)層次都存在一(yī)定問題。在國家立法層面，我國現(xiàn)有調整通用航空的立法隻有民(mín)用航空法，且其中僅以第十章共6條的形式規範通用航空活動。在民(mín)航行政法規方面，行政法規對于促進通用航空産業發展仍停留在原則層面，保障措施不明确、實施細則有待完善，且無明确指導性意見指引地方性通航政策法規體(tǐ)系建設。在民(mín)航規章層面，我國現(xiàn)行的11大類共117部适航規章體(tǐ)系中，對通用航空相關(guān)規章缺乏針對性和靈活性，技術運行标準及各種證照的頒發、使用，有些(xiē)是參照公共航空運輸，有些(xiē)是以通知形式規定或沒有統一(yī)規定，在運行管理(lǐ)的嚴密性和運行标準上(shàng)與國際民(mín)航組織的要求仍存在差距。

造成這(zhè)一(yī)現(xiàn)狀的最根本的問題其實就(jiù)是缺乏國家層面的産業立法。國家層面未将通用航空産業的發展納入法制管理(lǐ)的軌道，未對通用航空産業的發展提供一(yī)個(gè)良好(hǎo)的、穩定的、可執行的法律環境，導緻通用航空産業面臨“無法可依”的現(xiàn)狀，限制了(le)通用航空産業的整體(tǐ)戰略發展。

2.針對性體(tǐ)系化(huà)立法阙如(rú)，法律效力不強，存在立法空白

從體(tǐ)系化(huà)立法的角度而言，目前使用的各類通用航空法律、法規對于保障與促進通用航空産業發展還存在諸多不足之處。一(yī)是，通用航空産業立法步伐落後于通用航空産業的實際發展需求。随着通用航空産業的快(kuài)速發展，帶來(lái)了(le)新(xīn)業務(wù)、新(xīn)情況、新(xīn)問題，但(dàn)目前通用航空相關(guān)法律、法規對于這(zhè)些(xiē)問題的管理(lǐ)還存在立法上(shàng)的空白。如(rú)近年來(lái)無人(rén)機行業快(kuài)速發展，但(dàn)是就(jiù)目前來(lái)看對于無人(rén)機對機場(chǎng)及周邊地區淨空安全影響的專項立法并沒有出台，導緻無人(rén)機在機場(chǎng)淨空範圍内幹擾航空飛行的事(shì)故層出不窮，嚴重地影響了(le)航空安全。二是，現(xiàn)行法律法規和政策原則性規定多，可操性較差，導緻法律效力較低(dī)、功能(néng)弱化(huà)。如(rú)《通用航空飛行管制條例》對于促進通用航空産業發展仍停留在原則層面，保障措施不明确、實施細則有待完善；《國務(wù)院關(guān)于通用航空管理(lǐ)的暫行規定》條例，對通用航空飛行做出了(le)嚴格且繁瑣的審批手續規定，甚至有阻礙通用航空發展之嫌。三是，現(xiàn)行的法律法規和政策多是強制性較弱的規定，懲罰性措施執行效率不高，在法律層面對轉化(huà)成功率造成負面影響。

3.通用航空産業立法保障工作(zuò)機制不完善，缺乏相關(guān)配套保障措施

通用航空産業立法保障工作(zuò)機制關(guān)系着立法質量能(néng)否與通用航空産業發展步伐契合度的高低(dī)。目前我國通用航空産業立法保障工作(zuò)機制不完善，缺乏相關(guān)的配套措施。具體(tǐ)表現(xiàn)在如(rú)下(xià)幾個(gè)方面。一(yī)是，立法準備階段的制度不完善。就(jiù)通用航空産業法律法規體(tǐ)系建設而言，立法準備階段的制度是不可缺少的，他牽涉到立法活動能(néng)否有效開展，立法進程是否順利進行，關(guān)乎通用航空法律體(tǐ)系的質量與實施。但(dàn)目前我國通用航空産業立法程序中準備階段尚存空白，缺乏統一(yī)的制度标準和導向。二是，行業參與通用航空産業立法機制不完備。當前向社會公布的通用航空産業法律法規在制定過程中，并沒有建立通用航空企業廣泛參與的保障措施，造成通用航空法律法規的質量不高；同時(shí)，向社會公布的通用航空法律法規草案過度依賴于政府官方網站(zhàn)和主流報(bào)紙媒體(tǐ)，造成法規征求意見缺乏針對性，意見的反饋機制不健全，所提意見對法規修改的參考價值不大。

4.通用航空産業法律、法規的立法工作(zuò)缺乏國際視(shì)野，立法水平較低(dī)

目前出台的各類通用航空法律、法規缺乏對國際上(shàng)通用航空産業發達國家的經驗借鑒，現(xiàn)行法律法規沒有充分(fēn)發揮對通用航空産業的推動和保障作(zuò)用。主要表現(xiàn)在現(xiàn)有的通航法律法規立法水平不高，部分(fēn)法律、規章更像原則性的政策宣示，規範性文件的内容更多是指導思想、原則、現(xiàn)狀分(fēn)析，而缺乏具體(tǐ)、嚴謹、規範的法律用語。同時(shí)，由于部分(fēn)法律法規的出台缺乏科學論證，缺乏國際視(shì)野，導緻立法水平不高、前瞻性不足、穩定性較差。

三、加強和完善通用航空産業立法的基本對策

1.重視(shì)國際通用航空産業立法經驗借鑒，提高通用航産業立法質量

世界通用航空強國的成功經驗表明：健全和完善的法律法規體(tǐ)系是通用航空産業持續、健康、快(kuài)速發展的動力，是營造良好(hǎo)産業環境的保障。這(zhè)就(jiù)需要通用航空産業立法工作(zuò)具備國際視(shì)野，充分(fēn)吸收通用航空強國的立法經驗，不斷提高我國通用航空産業的立法質量。一(yī)是，要充分(fēn)研究、分(fēn)析通用航空強國法律法規體(tǐ)系及内容，尋求可以借鑒的内容，結合我國通用航空産業發展的實際情況，形成符合我國通航産業發展國情的通用航空法律法規體(tǐ)系。二是，政府層面要對通用航空産業法律法規體(tǐ)系的建設進行統籌管理(lǐ)，加快(kuài)構建與通用航空發展相适應、行為(wèi)主體(tǐ)權利義務(wù)明晰、産業鏈發展配套措施完善、通用航空裝備制造與運營服務(wù)協同發展的通用航空法律法規體(tǐ)系，使其對通用航空産業發展更具有指導性、規範性和可行性。三是，建立企業參與通用航空産業立法機制，提升通用航空産業法律體(tǐ)系的科學性、民(mín)主性、可操作(zuò)性和實效性。

2.制定統一(yī)的通用航空産業立法規劃，增強通用航空産業立法的規律性

加強政府層面通用航空産業立法主導作(zuò)用，制定産業立法的綱領性政策文件，建立統一(yī)的通用航空産業立法規劃，确定通用航空産業各領域立法應共同遵守的基本原則，協調好(hǎo)國家、地方政府層面通用航空産業立法工作(zuò)的開展，避免國家、地方政府出現(xiàn)立法重複和矛盾。規劃通用航空産業立法的重點領域、長期立法與近期立法的關(guān)系。健全完善通用航空産業法律法規制定工作(zuò)程序，增強通用航空産業立法的規律性。為(wèi)制定規範化(huà)、市(shì)場(chǎng)化(huà)和國家化(huà)的通用航空産業法律法規體(tǐ)系打下(xià)堅實的基礎。

3.加強通用航空産業重點領域立法，為(wèi)建立國家層面通用航空法奠定基礎

将通用航空産業發展所需立法支持的領域分(fēn)層、分(fēn)類、分(fēn)項納入通用航空法律法規體(tǐ)系建設中，盡可能(néng)使得通用航空産業活動有法可依。通過彙編、修訂現(xiàn)有法律法規，理(lǐ)順現(xiàn)有法律法規的承接與遞進關(guān)系，形成一(yī)個(gè)層次分(fēn)明、結構嚴謹的法律法規體(tǐ)系。同時(shí)加快(kuài)通用航空産業重點領域立法，特别是加緊制定和完善低(dī)空空域管理(lǐ)改革、通用航空機場(chǎng)建設規劃、通用航空活動主體(tǐ)的基本權利與基本義務(wù)、通用航空制造業的研發、制造、通用航空稅率、通用航空安全體(tǐ)系建設等領域的法律保障與問題。此外，由于我國通用航空産業的發展具有區域不平衡性，各地區通用航空發展水平、發展規模存在較大差異，各地區要根據自身(shēn)通用航空産業發展的特點和規模，制定出一(yī)系列符合本地區通用航空産業發展特點的法律法規。這(zhè)樣，既為(wèi)國家層面制定系統的法律法規提供借鑒和經驗，也(yě)有利于加快(kuài)各地區通用航空産業的發展步伐。

4.積極發揮通航行業協會在産業法律法規體(tǐ)系建設中的作(zuò)用

通用航空協會是指介于政府、企業之間(jiān)，商(shāng)品生(shēng)産者與經營者之間(jiān)，并為(wèi)其服務(wù)、咨詢、溝通、監督、公正、自律、協調的社會中介組織。在建立系統化(huà)的通用航空産業法律法規體(tǐ)系的同時(shí)，要促進各類通航協會在彌補法律法規上(shàng)不足和缺失領域發揮重要作(zuò)用。如(rú)通航企業同質化(huà)發展和相近區域内的惡性競争的發生(shēng)等方面，通航協會将發揮法律法規所不能(néng)取代的功能(néng)。因此，要逐步建立全國性質和地方性質的通航協會，有效制約并保障公權力的良性運作(zuò)，全面地實現(xiàn)并保障通用航空上(shàng)下(xià)遊企業等經濟主體(tǐ)的私權利，構築通用航空産業整體(tǐ)經濟秩序的自我調控機制；促進我國通航産業快(kuài)速健康發展。（來(lái)源：私人(rén)飛機網）