基本航空服務(wù)是為(wèi)了(le)緩解地面交通非常不便的邊遠(yuǎn)和離島地區居民(mín)日常出行的困難，以各級政府專項計劃及财政定向補貼的方式，引導和鼓勵航空公司開辟更多非市(shì)場(chǎng)導向型航線和投放(fàng)更多限價指導型運力。全球各國都面臨類似問題，民(mín)航發達國家也(yě)不例外。目前國外較為(wèi)成熟的做法是國家出台專門針對特定地區的航空服務(wù)扶持計劃，例如(rú)：美國的基本航空服務(wù)計劃（簡稱：EAS），歐盟的公共服務(wù)計劃（簡稱：PSO）,澳大利亞的偏遠(yuǎn)地區支線航空服務(wù)補貼計劃（簡稱：RASS），印度的聯通建立計劃（簡稱：U-Dan）等。中國自2003年以來(lái)，一(yī)直在推進國家基本公共服務(wù)體(tǐ)系的實施，2012年5月(yuè)16日國務(wù)院通過《國家基本公共服務(wù)體(tǐ)系“十二五”規劃》，這(zhè)是國家首次将基本公共服務(wù)體(tǐ)系納入正式規劃，該規劃的主要目的旨在提升基本公共服務(wù)水平和均等化(huà)程度，推動經濟社會協調發展，讓更多民(mín)衆共享國家發展紅(hóng)利，提升不發達地區民(mín)衆的獲得感。民(mín)航業作(zuò)為(wèi)特定地區的最優公共交通運輸服務(wù)供給方式理(lǐ)應納入其中，作(zuò)為(wèi)國家履行基本公共服務(wù)職能(néng)的重要有機組成部分(fēn)。

一(yī)、中國基本航空服務(wù)計劃的理(lǐ)論與實踐

國家基本公共服務(wù)體(tǐ)系應然涵蓋衣食住行等民(mín)生(shēng)基本生(shēng)活需求。具體(tǐ)在“行”的方面，以公路(lù)和鐵路(lù)為(wèi)主的地面交通已經滿足絕大部分(fēn)旅客運輸需求，但(dàn)對于地面交通非常不便的邊遠(yuǎn)和離島地區，航空服務(wù)是唯一(yī)經濟可行的出行方式。例如(rú)：在國務(wù)院規定的14個(gè)西(xī)部省份的634個(gè)縣市(shì)艱苦邊遠(yuǎn)地區中，民(mín)衆出行成本非常高，地面交通時(shí)間(jiān)過長和不便引緻的對外人(rén)員(yuán)往來(lái)缺乏是其貧困的根本原因。國家要保障這(zhè)些(xiē)地區民(mín)衆的基本出行權、推動其脫貧攻堅，唯有大力發展當地的基本航空服務(wù)。

正是基于上(shàng)述國外發展經驗和國内基本公共服務(wù)供給需求，民(mín)航局率先将青海确定為(wèi)全國基本航空服務(wù)計劃試點省份。2018年5月(yuè)10日，基本航空服務(wù)計劃試點啓動儀式在西(xī)甯青海賓館舉行。青海開啓了(le)我國探索“通廉航空”模式發展和基本航空服務(wù)計劃的試驗田。經過1年多的實踐探索，中國基本航空服務(wù)計劃試點在青海取得了(le)較好(hǎo)的成效，具體(tǐ)表現(xiàn)為(wèi)：

第一(yī)，計劃實施助力青海省内支線機場(chǎng)實現(xiàn)量級跨越。2018年青海的德令哈、果洛機場(chǎng)旅客吞吐量突破10萬人(rén)次，錄得50%的增幅；花土(tǔ)溝機場(chǎng)達到8萬人(rén)次，增幅超過100%；

第二，計劃實施引導青海省内支線航空需求有效釋放(fàng)。航線增加、航班加密、票(piào)價低(dī)廉共促支線航空潛在需求向消費市(shì)場(chǎng)轉化(huà)，引導和培育青海省内民(mín)衆乘機出行的方式和習慣。2018年試點啓動後，在航班量增長高達120%的情況下(xià)，往返德令哈的航班客座率維持在70%，往返花土(tǔ)溝、果洛的航班客座率保持在85%。計劃試點地區民(mín)衆覆蓋率達到100%。

第三，計劃實施獲得來(lái)自地方政府和航空公司支持。青海省州兩級政府出台專項補貼和配套措施，大力支持計劃開展。德令哈市(shì)、果洛州政府按照協議(yì)約定開通了(le)機場(chǎng)至市(shì)區的免費接送機大巴，各州市(shì)積極利用媒體(tǐ)資源宣傳航線航班。随着市(shì)場(chǎng)需求的放(fàng)大，航班供給也(yě)得到響應，除了(le)目前執飛的東方航空外，首都航空、四川航空、西(xī)藏航空均表現(xiàn)出參與計劃共同發展青海省内基本航空服務(wù)市(shì)場(chǎng)的意願。

青海開展的基本航空服務(wù)計劃試點是中國突破支線航空、尤其是高高原支線航空發展困境的重大舉措。我們要客觀地認識到基本航空服務(wù)計劃無法解決當前中國民(mín)航支線航空發展過程中面臨的所有問題，但(dàn)其探索地積聚行業管理(lǐ)、地方政府、航空公司、機場(chǎng)等各方資源，共同發力保民(mín)生(shēng)、促發展的協同機制對于推動民(mín)航高質量發展，實現(xiàn)财政補貼的更高效率、更加公平、更為(wèi)精準，開拓了(le)新(xīn)型的支線航空發展模式。

二、中國基本航空服務(wù)計劃試點工作(zuò)深度調研

中國基本航空服務(wù)計劃作(zuò)為(wèi)民(mín)航“十二五”“十三五”規劃和深化(huà)改革中提出的重要内容，是為(wèi)保障偏遠(yuǎn)地區民(mín)衆基本出行需求，通過政府補貼和政策支持的方式，支持航空運營企業運營通達偏遠(yuǎn)地區航線航班，并将偏遠(yuǎn)地區納入全國綜合交通運輸體(tǐ)系中的一(yī)項重要舉措，既是民(mín)航強國戰略的組成部分(fēn)，也(yě)是推動基本公共服務(wù)均等化(huà)、推進供給側改革的重要體(tǐ)現(xiàn)。如(rú)何在民(mín)航“十四五”規劃中進一(yī)步突出大力扶植并适時(shí)在全國推廣基本航空服務(wù)計劃，亟需深入分(fēn)析青海試點樣本，為(wèi)政策後續優化(huà)提供決策支持。

全國基本航空服務(wù)計劃試點在青海實施的一(yī)年多來(lái)，一(yī)定有很多的經驗和不足需要總結。筆者在2019年8月(yuè)初趕赴青海西(xī)甯實地訪談調研，從多角度和多維度，探究中國基本航空服務(wù)計劃的青海樣本取得可喜成效背後真實狀況，力争以第三方視(shì)角更多地發掘計劃試點中的問題。

1. 青海省内民(mín)航發展平台的多元化(huà)與不協調

根據調研，目前青海省内從事(shì)中國基本航空服務(wù)計劃試點工作(zuò)的相關(guān)平台有青海省航空集團、青海省通用航空集團、青海國有投資集團、西(xī)部機場(chǎng)集團共四家。航空集團是青海成立不久的為(wèi)促進省内航空産業高質量發展的平台公司，擁有未來(lái)整合省内民(mín)航資源是事(shì)權；通用航空集團是青海投資建設省内通用機場(chǎng)的平台公司；國有投資集團是目前青海購(gòu)買2架A319和租賃的2架A320飛機的資産持有方和收益權屬方，同時(shí)具備整合省内旅遊資源的事(shì)權；西(xī)部機場(chǎng)集團總部在西(xī)安，因青海機場(chǎng)集團委托西(xī)部機場(chǎng)集團代管，故西(xī)甯及已經通航支線機場(chǎng)的實際管理(lǐ)方為(wèi)西(xī)部機場(chǎng)集團。青海省内民(mín)航發展四大平台之間(jiān)在職權、事(shì)權、産權的相互交織和錯綜複雜，造成了(le)青海試點中國基本航空服務(wù)計劃實施的資源分(fēn)散和相互掣肘。

2. 基本航空服務(wù)專項補貼的可持續性堪憂

中國基本航空服務(wù)計劃成功的關(guān)鍵在于巨額專項補貼資金(jīn)來(lái)源和可持續能(néng)力。由于青海開展的基本航空服務(wù)計劃試點的依據僅為(wèi)民(mín)航局簽發的相關(guān)文件，因其并未獲得發改委、财政部等相關(guān)部門的聯合簽發，青海無法從發改和财政兩個(gè)渠道申請到支持基本航空服務(wù)計劃的專項扶植資金(jīn)依據。民(mín)航行業口徑的支持資金(jīn)相對有限，導緻目前支撐計劃實施的補貼資金(jīn)來(lái)源僅有青海省财政，依靠每年撥付的2億元專項資金(jīn)維持計劃運作(zuò)。西(xī)部機場(chǎng)集團通過招标方式，引入華夏通航使用河(hé)北通航的1架空中國王350飛機執行德令哈—格爾木—花土(tǔ)溝—德令哈往返航線的青海省短途運輸（空中遊覽）戰略合作(zuò)項目，其開航補貼資金(jīn)由海西(xī)州政府全額支付，并非納入基本航空服務(wù)試點。由此可見，青海基本航空服務(wù)專項補貼的可持續性和可擴張性存在極大不确定性。

3.高高原運行對機型限制多和運營保障成本高

由于青海特殊的地勢，絕大部分(fēn)基本航空服務(wù)航線執飛需要符合民(mín)航局的高高原運行條件，這(zhè)對執飛飛機機型的高高原性能(néng)和機務(wù)技術保障能(néng)力均有更高要求。機型方面僅有B737-700高原型、A319、空中國王350等少數機型可以滿足，除了(le)西(xī)甯以外的支線機場(chǎng)執飛保障能(néng)力嚴重欠缺。基本航空服務(wù)試點的“通廉航空”模式和執飛高額成本具有天然矛盾。中國基本航空服務(wù)在青海試點的财務(wù)可參照性明顯不足，其他地區的執飛成本會顯著低(dī)于試點區域。

4.核心資産的盈利能(néng)力變弱引發争議(yì)

大型民(mín)航客機是民(mín)航企業的最核心資産，其盈利能(néng)力取決于飛機的日利用小時(shí)數。國投集團是青海4架飛機的實際持有方，青海民(mín)航市(shì)場(chǎng)具有極強的季節性特征，旺季集中在每年夏季的2-3個(gè)月(yuè)。在計劃實施前，4架飛機均執飛西(xī)甯往返省外的幹線，平均日利用超過10個(gè)小時(shí)，其中一(yī)架基地在成都的飛機旺季日利用高達14-15個(gè)小時(shí)，運營平穩期年營業額近9億元，國投集團可采用以飛省外盈利來(lái)補貼飛省内虧損，整體(tǐ)做到平衡。在計劃實施後，2架A319僅能(néng)執飛西(xī)甯往返省内支線機場(chǎng)的短途航線，平均日利用僅為(wèi)4個(gè)小時(shí)，且計劃航線票(piào)價遠(yuǎn)低(dī)于市(shì)場(chǎng)水平，國投集團的核心資産盈利能(néng)力全無。

三、青海試點中國基本航空服務(wù)計劃實施優化(huà)建議(yì)

筆者針對在中國基本航空服務(wù)計劃試點工作(zuò)深度調研中發現(xiàn)的具體(tǐ)問題，進行了(le)深度思考并提出優化(huà)建議(yì)如(rú)下(xià)：

1.明确頂層設計和平台職能(néng)

青海地處内陸，又是高海拔山區，并非經濟發達省份，能(néng)作(zuò)為(wèi)中國基本航空服務(wù)計劃試點省份意義重大。作(zuò)為(wèi)試點省份主要領導，應高度重視(shì)試點工作(zuò)的民(mín)生(shēng)意義和戰略價值，建議(yì)認真組織省外行業智庫專家學者開展專題研究，進一(yī)步總結計劃試點的經驗和教訓，科學為(wèi)青海全面實施基本航空服務(wù)做出頂層設計。明确指定目前四個(gè)平台中的一(yī)家作(zuò)為(wèi)青海民(mín)航發展的主體(tǐ)，集中相關(guān)職權、事(shì)權、産權，具體(tǐ)執行頂層設計的發展方案并跟蹤考核。

2. 拓展基本航空服務(wù)補貼來(lái)

随着國務(wù)院、國資委、發改委十分(fēn)重視(shì)青海國企解困工作(zuò)，加速整合重組是必然選擇。建議(yì)以重新(xīn)規劃《青海省内基本航空服務(wù)計劃》為(wèi)契機，取得青海省内各級領導大力發展省内短途航空和支線航空的認知一(yī)緻，推動青海啓動民(mín)航強省計劃，力争将計劃寫入青海“十四五”規劃。争取國家發改委的認可和支持，突出國家财政部、省财政、地方财政聯動機制，力争來(lái)自國家層面的專項資金(jīn)支持青海基本航空服務(wù)網絡建設和運營。

3.推動航空客貨并舉拓展市(shì)場(chǎng)

在客運方面，随着青海大力發展生(shēng)态旅遊，很多景區分(fēn)散于地面交通不便的僻遠(yuǎn)地區，且各景區間(jiān)距離遠(yuǎn)，可以考慮通過大力發展基本航空運輸提升景區的通達能(néng)力；在貨運方面，青海因地面交通不便，很多地區生(shēng)活物資價格極高。可以考慮通過大力發展基本航空運輸能(néng)力來(lái)提升包裹投遞時(shí)效、降低(dī)運價換取增量等方法，以此用來(lái)部分(fēn)覆蓋航空運輸的高成本。客運方面的旅遊和當地通勤客源均是雙向，貨運方面則是進青海省内地市(shì)州運輸水果蔬菜，出青海省内地市(shì)州運輸當地特産。航空客貨運輸均具有雙向性，大幅降低(dī)了(le)相關(guān)運營成本。

4.基本航空服務(wù)也(yě)應公益和市(shì)場(chǎng)兼顧

考慮到基本航空服務(wù)計劃的公益屬性，建議(yì)：機場(chǎng)建設、硬件設備、通航公司均由财政投資，不計投資回報(bào)。通過在機場(chǎng)紅(hóng)線内建設大型航空物流設施和商(shāng)業房(fáng)屋，連同地方政府共同發展航空物流産業，可以考慮指定産業平台公司同京東物流、菜鳥物流、順豐速運等開展項目合作(zuò)，因地制宜推動新(xīn)建機場(chǎng)周邊的特色臨空經濟産業發展。做到公益和市(shì)場(chǎng)兼顧，以市(shì)場(chǎng)盈利補貼公益投入。通過市(shì)場(chǎng)調研，筆者建議(yì)在《青海基本航空服務(wù)計劃》要處理(lǐ)好(hǎo)機票(piào)定價環節中的市(shì)場(chǎng)需求形成價格和基本服務(wù)限價的關(guān)系，力争實現(xiàn)通過扶貧幹部、石油開采、電網公司等剛性需求引緻的市(shì)場(chǎng)機制高票(piào)價收益來(lái)減少維持公益運輸運營的補貼金(jīn)額，提升補貼資金(jīn)效率。

綜上(shàng)所述，中國基本航空服務(wù)計劃的設計和試點均體(tǐ)現(xiàn)了(le)“人(rén)民(mín)航空為(wèi)人(rén)民(mín)”的初心和使命，試點實施一(yī)年來(lái)的成效共睹、成績斐然。實施計劃試點的初衷本就(jiù)是為(wèi)了(le)發現(xiàn)計劃在具體(tǐ)操作(zuò)環節中問題，為(wèi)全國性鋪開施行“探路(lù)排雷”。試點發現(xiàn)問題越多，越多能(néng)做到“靶向治療”、完善計劃方案，才會最終達成全面施行時(shí)“不走錯路(lù)”和“少走彎路(lù)”的試點既定目标。中國基本航空服務(wù)作(zuò)為(wèi)新(xīn)時(shí)代民(mín)航高質量發展的有機組成部分(fēn)，其發展任重道遠(yuǎn)。（來(lái)源：中國民(mín)航網）